Ради электоральных симпатий
Летом текущего года стартует очередная политическая реформа, одной из важнейших составляющих которой является переход к прямым выборам руководителей субъектов Федерации
Владислав Кононов
Главная тема
Соответствующие поправки в закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» внесены президентом Дмитрием Медведевым в Государственную Думу в январе. Ожидается, что уже на этой неделе они будут рассмотрены, а в июне приняты окончательно.
Точка невозврата
Переход к прямым выборам глав регионов выглядит политической уступкой властей уличной демократии. Ещё не так давно руководители государства говорили о том, что в ближайшие годы не стоит ждать ничего подобного. Мотивировалось это особенностями России и тем, что в ходе выборов во власть просачивается криминал. Однако после декабрьских акций протеста всё изменилось. 15 декабря в ходе «прямой линии» политическую реформу анонсировал Владимир Путин. Спустя неделю Дмитрий Медведев в послании Федеральному собранию заявил о том, что считает необходимым перейти к выборам руководителей субъектов Федерации прямым голосованием жителей регионов. Что касается криминала, то поставить ему препоны в будущей политической конструкции призван так называемый фильтр — партийные консультации с администрацией главы государства ещё на стадии выдвижения кандидатов.
Смоленская тройка
На минувшей неделе состоялась беспрецедентная встреча: Дмитрий Медведев обсудил предстоящую реформу с оппозицией (в том числе с представителями незарегистрированных политических партий). Итогом встречи стала принципиальная договорённость о формировании рабочей группы под руководством первого заместителя главы президентской администрации Вячеслава Володина, в которую войдут представители оппозиции. Её главная задача — дать конкретные предложения по уже разработанным законопроектам политической реформы. То есть помочь власти реформировать самое себя.
Само слово «возвращение», применительно к выборам глав регионов, не слишком уместно. Такой механизм существовал в России менее полутора десятков лет, с 1991 по 2005 годы. Ещё президент РСФСР получил право назначать глав региональных администраций — так в 1991 году руководителем Смоленской области был назначен Валерий Фатеев. Впоследствии процедура избрания губернаторов стала обязательной для всех регионов. У нас населением были избраны лишь три губернатора: Анатолий Глушенков (1995–1998), Александр Прохоров (1998–2002) и Виктор Маслов (2002–2007). При этом последний, уже после отмены прямых выборов, прошёл процедуру «переназначения» по представлению президента.
«Петра творенье»
Между тем, история современной системы регионального управления России насчитывает более трёх столетий. Она была учреждена Петром I в начале XVIII века. У нынешних губернаторов общие функции не только со своими дореволюционными «коллегами», но и с руководителями регионов советской эпохи. При Петре I губернаторами становились его ближайшие сподвижники и родственники. В эпоху дворцовых переворотов статус губернатора был снижен. К концу XVIII столетия посредником между императором и региональными властями был генерал-прокурор Сената. С введением министерской системы в начале XIX века полномочия по представлению лиц, претендующих на назначение губернаторами, императору получил министр внутренних дел. Тогда же появился институт кандидатов в губернаторы — те отбирались в ходе выполнения особых поручений. Кстати, такой институт существовал и в советской России — будущих секретарей обкомов «обкатывали» на должностях инструкторов центрального комитета партии.
Система губернаторского управления не раз реформировалась, а в 1917 году она подверглась коренной ломке (но при этом никуда не исчезла). Конечной целью реформ всегда было выстраивание эффективной вертикали власти и повышение управляемости регионами. При этом назначение руководителей регионов практически всегда оставалось прерогативой центральной власти, за небольшим исключением в новейшей истории.
«Хозяин губернии»
Насколько избранные главы регионов эффективнее назначаемых или наоборот — вопрос, как минимум, дискуссионный. В истории же системы регионального управления, помимо исключительного права центральной власти назначать руководителей регионов, прослеживается ещё одна закономерность. От степени доверия центральной власти к персоне губернатора во многом зависели реальный объём его властных полномочий и благополучие региона, который тот возглавлял. Было доверие — были полномочия, в том числе и не прописанные в Своде законов Российской империи или советской конституции. Степень этого доверия напрямую влияла на финансирование различных проектов в губернии, списание недоимок, выдачу кредитов, а также на нейтрализацию конфликтов внутрирегиональных элит, их объединение вокруг представителя центральной власти. «Хозяин губернии» — именно так хотело воспринимать и воспринимало персону губернатора или секретаря обкома общественное сознание. Наоборот, утрата доверия монарха приводила к росту конфликтности, нередко — злоупотреблениям и казнокрадству, хотя чаще случалось наоборот — потеря управляемости приводила к утрате доверия со стороны Центра.
Возвращение «войн компроматов»?
Сегодня переход к прямым выборам глав субъектов — вопрос фактически решённый. В свою очередь, предстоящие выборы — это вопрос конкуренции предвыборных технологий. Чем изощрённее (читай — дороже) последние, тем выше вероятность успеха. При этом во многих осторожных комментариях по поводу перехода к прямым выборам (в том числе, со стороны губернаторского корпуса) прослеживается общая серьёзная обеспокоенность. Ведь вряд ли предстоящие выборы губернаторов станут состязанием созидательных идей. Скорее всего, это будет война компроматов. В условиях такой войны прямой выбор глав субъектов станет необъективным. Да и электоральные симпатии, в отличие от исторической традиции, гораздо менее стабильны.